In den vergangenen Jahren haben viele Städte und Gemeinden verstärkt Aufgaben aus der Kernverwaltung ausgegliedert und verselbständigten Organisationseinheiten übertragen. Hiervon erwartete man eine höhere Wirtschaftlichkeit der Aufgabenwahrnehmung und/oder steuerliche Vorteile. In vielen Kommunen haben sich mit der Aufgabenverteilung auf unterschiedliche Akteure verschiedener Rechtsformen – vom Eigenbetrieb über GmbHs bis hin zu Zweckverbänden und Anstalten öffentlichen Rechts – konzernähnliche Strukturen entwickelt.

Konzernstrukturen erfordern eine ganzheitliche und integrierte Steuerung. Tatsächlich besteht für die Kommunen eine Pflicht zum Aufbau einer Konzernsteuerung, die sich aus der notwendigen demokratischen Legitimierung und der rechtsstaatlichen Gebundenheit kommunaler Aufgaben ergibt. Teilweise geben auch die Kommunalverfassungen solche Pflichten vor. Gleichzeitig erscheint eine ganzheitliche und integrierte Konzernsteuerung aber auch aus wirtschaftlichen Gründen geboten.